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日本暴雨:“告知式救灾”的破产

原标题:日本暴雨:“告知式救灾”的破产

【文/观察者网专栏作者 红色枪骑兵】

截至7月11日,日本西部的强降雨已经造成了169人死亡,79人失踪,成为1982年造成299人死亡和失踪的长崎水灾以来最严重的一次降雨灾害,也是平成时代最严重的水灾。对于灾害防御的强国日本来说,一场大雨造成如此惨重的伤亡实在有些出人意料。一些外国媒体甚至以“日本沉没”这样惊悚标题来形容此次水灾。

2011年的福岛地震让一些人开始怀疑日本的防灾制度是否真的金身不破,但那毕竟是一场里氏九级的超级地震。而经历过这次水灾之后,日本防灾制度存在的问题已经成为显而易见的现实了。

政府管预警,疏散靠自觉

这场“平成最严重水灾”是如何夺去上百人的生命的?7月10日,气象新闻公司就当时已经确定的124名死者死因进行了分析:泥石流等山体滑坡致死75人占60.5%,河水泛滥致死33人占26.6%,其他原因致死16人占12.9%。也就是说,最主要的杀手是山体滑坡和河水泛滥。此后遇难人数不断上升,但山体滑坡和河水泛滥依然站大多数。

每日新闻统计的死亡失踪人数和地域

日本的救灾体系的一大特点,是“政府预警通知”和“居民积极自救”的结合。具体来说,日本的公共机构有相当严密的灾害预警措施,灾难来临时,主要的任务是向民众报告灾情,进行“告知式救灾”。发出警报后居民基本要靠自身和自治组织的力量去避难。而这种救灾方式的理想状况就是政府警报一发,民众立即秩序井然自行避难,也就是一贯为人所称道的日本人在灾难中“高素质”、“守纪律”的表现。

然而本次雨灾中,经常出现的情况却是:政府进行了灾害预警,但民众却并未自行疏散而是留在家中,导致被泥石流或者洪水侵袭而遇难。

尾造市防地町,山体滑坡压垮了一座木质住宅,造成一名高龄男性在家中遇难

7月7日凌晨冈山县小田川决堤,淹没了河边的真备町,截止10日此地已经确定了46人遇难。占了冈山县遇难人数的绝大部分。决堤发生前的6日的中午11点30分,仓敷市已经对包括真备町在内的全体山脚地区发布了“疏散准备·高龄人员疏散开始”的命令,晚10点的时候真备町收到了“避难劝告”,但是仍有至少上千居民没有疏散。

本次雨灾中日本非盈利机构“环境防灾综合政策研究机构”的松尾一郎副所长就此表示,“防灾邮件等行政通知当然是很重要的,但也要靠居民自己的努力。不单单是行政力量,居民自治体和个人也必须积极地行动起来才行。”

松尾副所长的话从道理上当然挑不出什么毛病,但对居民自治体和个人来说,什么叫“积极地行动”呢?

在7月6日晚,真备町的上千居民没有实现疏散。看来是行动很不“积极”。但是居民有什么疏散的交通手段呢?根据日本媒体报道,居民疏散只能靠自己的车辆,没有车的就只能在满地泥水中用两条腿走。在大雨倾盆的时候,上千居民不愿意离家,似乎也显得情有可原。

被泥石流席卷的道路

另一个因素,是真备町的居民中有大量的老年人。根据日本目前的防灾疏散制度,老年人应该比年轻人更早疏散,但在身强力壮的人都走不出去的时候,年老体弱的他们怎么能做到呢?何况,强求老年人在防灾自救中承担过多的责任,结果可能会更加不幸。

7月7日,也是在这次暴雨中,滋贺县一位77岁的老大爷,和他73岁的妻子一起去检查泄洪的排水沟,结果不幸在清理水沟里的植物时落水丧生。这位老大爷是在进行防灾活动的时候遇难的,说是在防灾中牺牲也不为过。他的行为可谓够“积极”,但结果却是悲剧,因为他的行动超出了他的能力。

本次雨灾中,老年人自救能力弱的问题表现得淋漓尽致:根据10日的统计数字,真备町已经确定年龄的35名遇难者中有30名是65岁以上的老年人,其余未确定年龄的遇难者中,老年人的概率也很高。

在山体滑坡频发,死亡人数最多的广岛县,10日新判定身份15名死者中13名在65岁以上,他们在灾害发生的时候都没能及时疏散。京都府确定身份的4名死者,两名在65岁以上。在鹿儿岛县的樱岛,一对84岁高龄的夫妇死于山体滑坡……

不管是怎样高素质,守纪律的个人,在天灾面前终归是脆弱的。而日本由于人口的老龄化和空心化问题,又更加削弱了乡村地带的自救能力。在这种情况下,单纯要灾民“积极自救”无异于让他们自生自灭。灾民必须得指望来自外界的援助——一般来说,这是指来自政府的实际工作。

计划都很好,工作没做啥

然而我们遗憾地发现,真备町事件不但暴露了老龄化的日本灾民自救能力的贫弱,也暴露了日本地方政府执行力的缺乏。总的来说,就是计划和制度无不细致入微,然而实际的工作却做的很少。

真备町当地有完善的防灾计划:市政府的公务员和消防队负责巡视小田川河堤,会以水位为基准通过手机邮件和无线电等发送不同级别的防灾通知。但是半夜一点左右,真备町居民突然发现发现水已经没过了汽车的发动机舱盖。直到1点半的时候才被发现原因是堤防决口了,也就是说巡堤人员没能及时发现险情。

在被淹没的真备町上空,一架直升机在进行搜救

一般来说,在提防决口之前,首先会出现小规模的溃口或者管涌,只要及早发现,处置及时,是完全可以避免决口的,至少也可以紧急疏散。然而在决堤之前,既没有政府的工程队来紧急施工抢险,也没有政府工作人员来组织大家紧急疏散。

在发现决口的几乎同时,仓敷市终于下达了强制疏散的“避难指令”,但仍然需要灾民“自力”撤离。这个时候别说徒步疏散很危险,就连车都开不动了。居民只能自行爬上二楼和房顶去避水。有居民用钓鱼用的充气艇救出了自己的家人和二十多名邻居,但相比被困的上千群众,实在是杯水车薪。

防灾警报一级一级上升,每一级都有不同的说法和道理,唯一不变的是需要灾民自力逃命。

如果不能够转变成实际的救灾行动,完备的警报制度,就有可能变成寄给灾区的漂亮千纸鹤——它最大的意义就是标榜“我已经做了些什么”,对灾民实际上毫无帮助。

日本人喜欢用折千纸鹤的方式寄托对灾区的关怀,因为数量太多,只能进行压缩处理

然而日本政府毕竟还是对防灾有着丰富经验和长远目光:国土交通省在真备町的防灾计划中,早就判断出了水灾可能的淹没地域,并且早就规划了一项泄洪工程,或许可以一劳永逸地解决真备町的水患问题。

决堤的小田川是高粱川的一条支流,真备町正位于两河交汇处,历史上曾经在1972年和1976年两次发水被淹,每次都有数十人丧生。因此这里早就引起了日本国土交通省的注意,专门在两河交汇处规划了泄洪的水道。

日本官方预测的泛滥区域(绿线内部)实际的泛滥区域(灰色区域)和决口位置(红叉),可见实际上的淹水地域和预测的几乎一致。红线内是计划中的泄洪道

唯一的问题是这项早已规划好的工程要到今年秋天才开始动工——第一步是修施工道路。

笔者在这里并不是在指责日本地方政府人员消极怠工——他们可能真的是没有足够的人力物力去将防灾工作落到实处。因为他们也一样受到人口空心化和老龄化的困扰,“77岁老人参与防灾”不是早已经成为近年来日本灾害中的常态吗?

有优良的、久经考验的防灾制度,并不能保证一定能起到足够的防灾效果。因为民众的自救能力在减弱,就更需要政府强大的执行力和建设力,然而在本次雨灾中我们看到的却是完全相反的倾向。

告知式救灾的破产

人口空心化和老龄化一方面不断地削弱民众的自救能力,一方面也不断地削弱地方政府的执行力。日本民众在灾难面前依然“高素质”、“守纪律”,日本的灾害预警体制还是不断完善,不断强化,但是实际的防灾效果却越来越差,换句话说就是“告知式救灾”在破产,而且是不可逆转地破产。

据日本政府今年4月30日发布的报告显示,预计从2030年开始,日本所有的县级行政区(包括不断吸引外地年轻人迁入的东京都)的人口都会开始下降,到2045年,日本全国的总人口估计会比2015年减少2000万,所有地区65岁以上的老龄人口占比都将超过三成,最严重的秋田县甚至将达到一半。

自卫队正用冲锋舟救援被困灾民,船上多为老年人

——日本人口的老龄化和空心化还在不断加剧,这对于现有的“告知式救灾”来说意味着什么不言自明。在平成年代即将过去的时候到来的水灾,也昭示出日本以往的救灾制度开始过时了。

当然,在若干次灾难带来的重大伤亡和损失面前,日本政府也采取了一些措施,旨在加强政府在救灾中的执行力,比方说,学习中国的救灾经验,建立“对口支援”制度,要求不同地区之间互相结成帮扶对子,遇到灾害则对口提供人力支援。

在本次雨灾中,真备町所在的冈山县仓敷市与东京都、埼玉县、福冈县福冈市对口,广岛县吴市与静冈县、静冈市对口,坂町与神奈川县川崎市对口,尾道市与长野县对口,爱媛县西予市与熊本县熊本市对口,等等。

日本在在2011年福岛地震和2016年熊本地震中已经试行过“对口支援”的某些措施,基本总务省今年3月以“受灾市区町村应援职员确保机制”的正式名称,将“对口支援”正式纳入日本的全国性救灾制度中。

就在日本暴雨渐停的同时,四川绵阳地区也可能迎来建国以来的最大洪水。不得不说,此次日本雨灾中老龄化地区的受灾情况很值得中国警醒,因为如今中国的许多农村地区也面临青壮年流失,老年人和儿童居多的问题。

中国的普通群众在平日里受到的防灾教育和训练远不如日本,如果没有上到中央领导下到基层公务员对救灾实际工作的重视,如果没有中央政府和地方政府强大的执行力和建设能力,恐怕在灾害来临的时候,情况会比日本更糟糕。